養老用地,養老用的!——養老服務設施用地監管政策梳理及工作建議

近日，全國專項辦打擊整治養老詐騙工作第八次部門會商會召開。會議指出，一段時間以來，有的地方擅自改變養老服務設施用地用途，存在批多建少甚至將養老服務設施用地建成度假村、進行商品房開發等問題，擠壓了老年人生活休閑場地，擾亂了土地市場秩序，群眾反映強烈。對此，自然資源部門該如何加強監管，規范養老服務設施用地出讓、登記行為？《中國自然資源報》邀請業內人士梳理了養老服務設施用地相關法律法規及政策，同時給出了工作建議，以供參考。

黨的十八大以來，為應對我國老齡化進程明顯加快趨勢，黨中央、國務院出臺了一系列支持養老產業發展的政策措施，養老服務設施用地（以下簡稱養老用地）保障政策是其重要內容。這些用地政策的落地和實施為養老服務業加快發展提供了有力支撐，用地難問題基本解決。但是，在養老服務業快速發展背景下，部分地區養老用地政策實施和監管方面也暴露出一些不足，需要進一步完善制度、強化監管。

現狀

養老用地管理制度基本形成

法律政策體系不斷完善。養老用地保障是養老服務工作的重要組成部分。2013年以來，我國出臺了一系列相關用地政策。2018年修正的《老年人權益保障法》，以及《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《國務院關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》《十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》《國務院辦公廳關于進一步激發社會領域投資活力的意見》《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等法律和國務院文件明確提出了養老用地供應政策的特殊需求和改革方向。為進一步落實這些要求，國家發展和改革委員會、民政部、自然資源部等部門先后下發了《關于加快推進健康與養老服務工程建設的通知》《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》《養老服務設施用地指導意見》《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》《關于加強規劃和用地保障支持養老服務發展的指導意見》《產業用地政策實施工作指引（2019年版）》等政策文件，細化了養老用地供應管理措施。另外，各地根據實際也制定了相應政策，如北京、廣東、河北、山東、深圳、成都等地出臺了養老用地保障措施。可以說，全方位多層次的養老用地法律政策保障體系基本建立。

多元化供地體系基本形成。一是在供地方式上，法律政策確立了劃撥、出讓和租賃并行的多元化供地方式，明確舉辦非營利性養老服務機構可根據《劃撥用地目錄》實行劃撥供地，憑登記機關發給的社會服務機構登記證書和其他法定材料申請劃撥供地；營利性養老用地以出讓、租賃等方式供應，鼓勵優先以租賃、先租后讓方式供應；對可以使用劃撥用地的項目，鼓勵以出讓、租賃方式供地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式供地。二是在供地渠道上，除了增量國有建設用地外，鼓勵盤活存量國有建設用地和使用集體建設用地用于養老服務設施建設，進一步簡化和優化存量土地用途的變更程序。同時，提出了五年過渡期政策，即存量房屋在符合規劃且不改變用地主體的條件下五年內繼續按原用途和權利類型使用土地，已建成的住宅小區內在符合規劃的前提下增加養老服務設施建筑面積的，可不增收土地價款。

現行法律政策在擴大供地方式和渠道、保障養老用地需求的同時，對供地條件也提出了明確要求：一是養老用地一般應單獨成宗供應，用地規模原則上控制在3公頃以內，涉及配建養老服務設施的應當在出讓公告和合同中明確配建、移交的條件和要求；兼容建設醫療衛生設施的，用地規模原則上控制在5公頃以內，可將項目要求作為土地供應條件并明確不得分割轉讓。二是明確出讓金和租金底價標準，即出讓底價可按不低于所在級別公共服務用地基準地價的70%確定，基準地價尚未覆蓋的地區，出讓底價不得低于當地土地取得、土地開發客觀費用與相關稅費之和；以租賃方式供應，要制定最低租金標準并在租賃合同中明確租金調整的時間間隔和調整方式。三是明確養老用地的土地用途為社會福利用地，出讓年限不得超過50年，租賃年限不得超過20年。

規劃實施要求嚴格明確。現行法律政策明確規定，要將養老服務設施建設納入國土空間規劃和年度用地計劃，農用地轉用指標、新增用地指標分配要適當傾斜，有序適度擴大用地供給；明確用地的規模、標準和布局，涉及新增建設用地的，采取在年度計劃中優先安排等供地保障措施，以確保養老用地總體規模和區位。同時，相關法律政策規定，要嚴格按規劃供地、用地，嚴格實施養老服務設施規劃許可和核實制度，嚴格審查新建住宅項目的建設工程設計方案等。對不符合規劃條件、規劃設計標準和規范要求的，不予核發規劃許可證，不予通過規劃核實。

用地監管措施細致明確。對于養老用地的監管，除根據《土地管理法》等法律規定履行一系列通常的土地利用監督檢查措施外，有關法律政策還規定了一系列專項監管制度。一是嚴格按規劃用途用地，嚴禁養老用地擅自改變用途和使用條件搞房地產開發，非經法定程序不得改變容積率等土地使用條件。二是明確合同監管方式，按規定配建養老服務設施的，應當在國有建設用地使用權出讓合同或劃撥決定書中明確配建的面積、容積率、開發投資條件和開發建設周期，以及建成后交付、運營、管理、后續監管的方式等；在核發國有建設用地劃撥決定書、簽訂出讓合同和租賃合同時應當規定或者約定不得分割轉讓和轉租、不得改變規劃土地用途，以及不得改變用途用于房地產開發否則依法收回等內容。三是明確各級自然資源部門要與相關部門建立養老服務設施規劃和用地協同監管機制，強化用地供后聯合監管。

問題

政策實施力度和監管措施仍需加強

近年來，隨著養老用地需求的快速增長，養老用地保障工作呈現出發展速度快、政策分散、涉及面廣、利益關系復雜的特點，個別地區在用地政策執行中出現了變樣、走樣等偏離政策初衷和目標的現象。

擅自改變土地用途現象時有發生。部分開發主體為謀取高額利潤，采取不同方式直接或變相改變土地用途的現象仍然存在。有的企業以養老用地名義取得土地后，改變土地用途或項目經營性質，用于商品房開發，非法套取政策紅利；有的擅自改變規劃，增加容積率，改變用地強度，增加項目規模；有的任意擴大項目中商業配套住宅規模，僅配套極少數養老設施作為點綴，甚至以養老地產項目名義變相開發高檔商品房。

變相規避監管政策灰色地帶依然存在。從實踐中大量養老項目的運營模式看，開發主體為短期內收回資金，采用會員制的會籍資格銷售或租住制中入門費、押金費、保險費，以及共有產權中的份額銷售等形式，繞開養老服務設施不得分割交易的政策限制，變相銷售房屋。有的甚至包裝后作為融資工具、詐騙手段，嚴重侵害了群眾利益，也違背了養老用地政策的初衷，擾亂了土地市場秩序。

養老用地相關制度之間銜接不夠，部門之間聯動監管不夠。養老用地保障是一項系統性工作，在用地主體認定、用地性質和供地方式確定、供后監管等方面涉及不同法律政策、法律關系和行政主管部門。實踐中，養老用地管理的各個環節、各部門間銜接溝通的力度仍需要加強，部門間協同執法、信息共享的機制仍需要完善。

建議

協同監管，規范交易登記規則

養老用地保障工作既要嚴格立足我國老齡化社會發展趨勢，制定出符合我國實際需求的養老用地保障制度，以滿足多樣化、多層次養老用地需求，又要加強監管，確保養老用地能夠真正發揮應有作用。

落實多部門共同監管機制，發揮部門合力。養老用地保障政策作為發展養老服務業這一系統工程的重要一環，供地只是起點，能否用好土地仍需要自然資源、民政、市場監管、發展改革和住房城鄉建設等多部門聯合發力，建立各司其職、各盡其責的跨部門協同監管機制，完善事中事后監管制度；充分利用大數據和互聯網技術優勢，加大部門間信息共享，通過與相關部門建立養老服務設施規劃和用地協調監管機制，將程序措施、責任部門等寫入聯合監管協議，加大對違規行為的查處懲戒力度。要嚴防養老地產淪為開發商低價圈地的工具，就需要供地政策和監管上不給鉆空者可乘之機，通過規范嚴格的制度和嚴密的監管體系堅決制止變相開發房地產、變相圈地、擅自改變用途、違規分割銷售操作等不法行為，完善責任追究機制，嚴肅追責問責，形成規范有序的土地市場秩序。

進一步完善供地制度和管理機制。一是在制度上，對養老用地管理的成熟做法進行總結，并將其逐步納入法律法規和部門規章中，提高有關規定的法律位階，加大信息公開和社會監督力度，結合專項整治，制定常態化監管機制，確保制度的規范性、統一性和兼容性。二是借鑒工業用地標準地出讓、全生命周期管理等做法，結合養老產業升級，提升土地供應精準度和水平。三是充分利用土地出讓合同這一行政合同模式，對養老用地開發利用進行嚴格監管，讓養老用地真正用于滿足公眾養老服務需求，確保其公益目的有效實現。

進一步規范養老用地項目的交易與登記規則。在高層次文件進一步明確養老項目運營模式的基礎上，對養老項目的轉讓、抵押、分割銷售等禁止、限制條件作出明確規定，并將有關內容納入不動產登記范圍，明確辦理轉移登記時應當提交的要件；在辦理養老項目不動產首次登記中，應當在不動產登記簿中詳細記載項目交易性質及交易限制條件；在辦理涉及養老用地項目不動產轉移登記、抵押登記時，應當嚴格按照規定審查有關審批材料和當事人主體資格，通過規范、嚴格的不動產交易管理和登記制度，杜絕養老用地變相開發房地產等非法行為發生。

（作者單位：自然資源部不動產登記中心）

本文僅代表作者觀點

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