養老保險制度改革的積極探索

養老保障制度產生與發展的歷史表明，全球各國第一支柱基本養老保險無一不是實行全國統籌的。從我國養老保險發展的歷程來看，它經歷了獨特的自下而上的社會保障改革進程。1991年國務院印發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發〔1991〕33號），拉開了我國城鎮職工基本養老保險制度改革的序幕。該文件確定了我國養老保險在試行中由國家、企業和個人三方分責的基本原則，并提出尚未試行基本養老保險基金省級統籌的地區，要創造條件，由市、縣級統籌逐步過渡到省級統籌。1995年國務院印發的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發〔1995〕6號），正式明確我國養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，并針對各地試點中費率參差不齊的現狀提出兩個實施辦法供地方選擇。1997年國務院印發的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26號）在全國范圍內規定了統一費率，并再次提及統籌層次要逐步由縣級向省級過渡。2000年國務院發布的《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發〔2000〕42號）和2005年國務院印發的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔2005〕38號）對費率和賬戶比例作出調整，決定實施做實個人賬戶試點，同時強調在完善市級統籌的基礎上，盡快提高統籌層次，實現省級統籌。至此，我國養老保險的主體框架基本定型并運轉至今。此后，在部委層面印發的部門規章中也曾出現類似提高統籌層次或實現省級統籌的表述，甚至2007年原勞動和社會保障部、財政部就實現省級統籌還聯合印發了《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3號），但只是提出了六統一，即全省執行統一的制度和政策、統一的費率和費基、統一的計發辦法和統籌項目、統一的基金調度使用、統一的預算管理、統一的經辦業務流程。即使按照六統一的標準，2012年國家審計署公布的《審計結果公告》顯示也有17個省沒有達標。其實，所謂省級統籌的標準僅指在省級層面實行繳費收入與支出的統收統支，舍此無他。

上述社會保障制度史的回顧顯示，我國養老保險制度的發展是典型的摸著石頭過河改革的案例，試點從最基層起步，然后總結經驗并最終推向全國，經歷了一個自下而上、不斷試探、逐漸統一的過程。由此，繳費收支的管理留在基層并維持很低的統籌層次便成為選擇之一。在當時的歷史條件下，這既是改革路徑的自然結果，也可稱之為一種改革策略。

（作者系全國政協委員、中國社會科學院大學政府管理學院特聘教授）

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