養老保險全國統籌的前景展望

實行養老保險全國統籌既可平衡地區基金收支余缺，減輕財政支出壓力，也可極大提高制度運行質量，增強公平性，徹底消除勞動力流動時存在的便攜性障礙，有利于保障參保人的合法權益。為實現養老保險全國統籌，從2018年起我國實施了兩個過渡性措施。第一個是實施中央調劑制度。2018年7月首先建立起中央調劑制度，當年對當期繳費收入調劑比例為3.0%。隨后，2019年、2020年、2021年的調劑比例逐年提高，分別是3.5%、4.0%和4.5%，4年調劑跨省資金6000多億元，在相當大程度上緩解了各級財政壓力，為實現養老保險全國統籌奠定了堅實基礎。第二個過渡性措施是實現省級統籌。2019年國務院辦公廳發布的《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發〔2019〕13號），提出加快推進企業職工基本養老保險省級統籌，明確規定2020年底前實現企業職工基本養老保險基金省級統收統支。在中央的統一安排下，經過兩年的努力，到2020年底全國如期實現了養老保險當期繳費的統收統支。隨即，2020年10月召開的黨的十九屆五中全會提出下一步實現基本養老保險全國統籌的目標，十四五規劃和2035年遠景目標綱要據此重申這一改革目標。經過一年的準備，2022年1月開始實施養老保險全國統籌。全國兩會期間審議的《關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告》對養老保險實施全國統籌的主要內容作出的概括是建立三個機制，即中央統一管理機制、地方財政補充養老保險基金投入長效機制、工作考核機制，其目的是有效壓實地方責任，建立全國統籌調劑資金，合理調劑地區間基金余缺。從該報告概括的全國統籌的主要內容來看，此次實行的養老保險全國統籌是一個動態概念，體現的是分階段實施、循序漸進、逐步向統收統支完整意義上的全國統籌進行過渡的一個動態過程。

實際上，養老保險實行全國統籌的含義是非常清晰的，其繳費資金流應實行國家層面的統籌統支。但是，如果一步到位實現全國統籌就意味著財政兜底責任的風險向上集聚，因此有必要將全國統籌稀釋為一個動態過程，拉長實現全國統籌的進程，分階段逐漸進行壓力測試，分散財政風險，夯實基金收入。從這個角度看，目前采取的按比例籌資建立小資金池的辦法是實行養老保險全國統籌的第一階段，其基本原則應是同時發揮中央和地方兩個積極性，建立央地財政分責兜底機制，防止財政風險向中央集聚；其具體路線圖應是在4年來實施中央調劑制度的基礎上，建立全國統籌調劑基金，從當期繳費有結余的省份按某個比例籌集資金，對當期收支有缺口的省份按某個比例撥付資金并與地方財政進行分責；其全國統籌調劑基金運行的基本規則應是實行收支兩條線，專款專用，單獨建賬，單獨核算。待時機成熟時，全國統籌應進入第二個階段，對當期繳費收入進行全額籌集并建立一個大資金池的全國統籌調劑基金，實行國家層面的統收統支。展望養老保險全國統籌的多階段安排的動態過程可知，這是一個十分復雜的巨大工程，既具有中國特色，又富于中國智慧。其中，第一階段的養老保險全國統籌從本質上看是中央調劑制度的升級版本，是我國社會保障史上的又一次自下而上改革的重要里程碑。

（作者系全國政協委員、中國社會科學院大學政府管理學院特聘教授）

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